Жестокое обращение с детьми. Проблемы законодательного регулирования

к Заседанию Экспертно-консультативного Совета при Временной комиссии Совета Федерации по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству
26 мая 2011 года в 12.00

Тема: «Жестокое обращение с детьми. Обобщение опыта профилактики жестокого обращения и обеспечения экстренной защиты детей, проблемы законодательного регулирования защиты детей».

Краткие сравнительные статистические данные по жестокому обращению к началу 2010 года
 Всего детей, оставшихся без попечения родителей в России – 697 477, это 2,68% от всего детского населения.
 Численность детей, родители которых лишены родительских прав за 2010 год – 64 584 детей, из них число детей, в отношении которых лишены прав оба или единственный родитель – 43 353 человек.
 Численность детей, родители которых ограничены в родительских правах за 2010 год вследствие их поведения – 4 820 человек.
 Численность детей, отобранных у родителей при непосредственной угрозе жизни или здоровью детей – 5 463 человек.
 Число выявленных случаев жестокого обращения с детьми – 3 297 человек.
 Численность детей, в защиту которых предъявлен иск в суд или предоставлены в суд заключения о защите детей от жестокого обращения – 2 609 человек.
 Численность родителей, лишенных родительских прав в связи с жестоким обращением с детьми – 1 213 человек.
Динамическая таблица показателей, выделенных курсивом и имеющих наибольшее информационное значение для понимания ситуации по состоянию дел в вопросе защиты детей от жестокого обращения.
Показатель по годам 2006 2007 2008 2009 2010
Численность детей, родители которых лишены родительских прав 74 141 77 416 74 492 72 012 64 584
Численность детей, отобранных у родителей при непосредственной угрозе жизни или здоровью детей 7 280 6 704 6 142 6 036 5 463
Число выявленных случаев жестокого обращения с детьми 3 881 3 569 3 012 3 211 3 297
Численность детей, в защиту которых предъявлен иск в суд или предоставлены в суд заключения о защите детей от жестокого обращения 3 172 3 253 3 502 3 098 2 609
Численность родителей, лишенных родительских прав в связи с жестоким обращением с детьми 2 629 1 816 1 545 1 661 1 213

Динамический график показателей, выделенных курсивом и имеющих наибольшее информационное значение для понимания ситуации по состоянию дел в вопросе защиты детей от жестокого обращения.
1. Верхний график (синий) — численность детей, отобранных у родителей при непосредственной угрозе жизни или здоровью детей.
2. Два средних: число выявленных случаев жестокого обращения с детьми (круглые маркеры) и численность детей, в защиту которых предъявлен иск в суд или предоставлены в суд заключения о защите детей от жестокого обращения (треугольные)
3. Нижний график (пурпурный) — численность родителей, лишенных родительских прав в связи с жестоким обращением с детьми


Из приведенных графиков хорошо видно, что количество отобраний и лишений родительских прав из года в год уменьшается, а так же хорошо соотносится между собой в соотношении 1 к 3.





Ситуация, потребовавшая детального рассмотрения экспертами и законодателями, заключается в том, что с одной стороны действующее законодательство не предусматривает ни вариантов помощи семье, ни мониторинга состояния ребенка в семье без его отобрания, с другой стороны, предъявляет жесткие требования к органам власти обеспечить защиту детей без наличия внятной процедуры обеспечения такой защиты, критериев необходимости и глубины вмешательства. Сейчас ситуация накалена до предела и требует квалифицированного обсуждения и .
Такой «обоюдоострый меч» вынуждает органы опеки либо спешить с отобранием ребенка, либо сильно рисковать жизнью и здоровьем детей, остающихся в семье.
И семья, и специалисты испытывают давление со стороны государства, не могут сориентироваться в часто сильно противоречивых требованиях, предъявляемых к ним надзорными органами. Всё это порождает в СМИ и обществе накал страстей обвинения в адрес власти.
Неуклюжая, однобокая попытка введения процедуры надзора за состоянием ребенка в семье с применением методов вмешательства без разумных критериев, без оказания помощи семье, без разъяснения и обсуждения в сообществах уже натолкнулось на активное и часто агрессивное сопротивление в обществе. Это сопротивление формируется в общественные движения, чаще всего, возглавляемые маргинальными политиками и не имеющих каких либо конструктивных идей за исключением выражения протеста любым действиям государства. Всех их объединяет лозунг - «Не трогайте семью!». Такая позиция чрезвычайно удобна оппозиции т.к. позволяет движению существовать и получать политические капиталы т. к. отсутствие изменений поддерживает существующую неразбериху в процессе защиты прав детей, дает возможность продолжать обвинять государство в развитии тоталитаризма, попытке контролировать гражданское сообщество и семью.
Текущее состояние проблемы привело к тому, что нарушен баланс доверия общества и государства в этом вопросе в очень большой степени утрачен. Требуется хорошая проработка предложений для дальнейшего обсуждения с активным участием гражданского общества, экспертов НКО, независимых юристов, чтобы были приняты взвешенные решения и удержаны интересы детей.
Кроме того, предлагается одновременно обсуждать несколько связанных проблем пока не имеющих законодательного и нормативного решения:
1. Как оценить необходимость вмешательства государства в семью для защиты интересов ребенка и в какой степени,
2. Какие промежуточные, между невмешательством и отобранием детей, меры принимать,
3. Как увязать меры помощи и меры воздействия на семью не исполняющей свои обязанности по отношению к ребенку в силу разных причин,
4. Каковы должны быть критерии принятия решения об отобрании ребенка, и процедура отобрания, при которых, с одной стороны, максимально соблюдаются право ребенка на воспитание в кровной семье и, с другой стороны обеспечивается допустимый уровень безопасность для его жизни и здоровья.
Обсуждение только одной из них или части проблем приведет к разрушению целостности понимания и очередному витку напряженности.
Так же существуют отдельные проблемы законодательного характера, создающие значительные сложности по оказанию помощи семье, работы с ней и проведению мер по защите прав детей.
Первая и самая значительная – деятельность по профилактике безнадзорности, беспризорности и защиты прав и интересов ребенка, находящегося в семье возложена на Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП). Деятельность КДНиЗП находится в ведении регионов и федеральное законодательство достатчоно давно не касалось изменения функций этого органа. Однако в подавляющем числе регионов КДНиЗП является лишь условно работающим органом, состоящим из одного секретаря и созываемая по случаю для решения возникшей ситуации. Такой орган не имеет постоянного штата кроме секретаря (часто бывшего сотрудника ОВД), не имеет возможности осуществлять профилактическую работу и сопровождение семьи, работу «на земле». Деятельность КДНиЗП преимущественно карательная и, чаще всего, выглядит как приглашение провинившейся семьи или подростка «на ковер» для проработки. Уровень компетенции и ресурсов КДНиЗП чаще всего самый низкий, исключения составляют всего несколько областей, в частности можно упомянуть Белгородскую и Московские области, специалисты которых готовы поделиться опытом формирования и построения работы КДНиЗП.
Вторая законодательная проблема – наличие в Статье 77 Семейного кодекса РФ требования к органам опеки при отобрании ребенка в любом случае выходить в суд для постановки вопроса о лишении прав родителя вне зависимости от ситуации и реальной такой необходимости . Перестраховываясь органы опеки и прокуратура не разрешают возвращение ребенка в кровную семью до решения вопроса судом об отказе в лишении родительских прав. Всё это время ребенок находится в интернатном учреждении. Необходимо разделить отобрание ребенка и подачу в суд на лишение его родителей родительских прав. Так же требуется ввести отдельную процедуру и урегулировать процесс передачи ребенка на временное попечение государства в связи с невозможностью родителей обеспечить достаточную защиту его прав и интересов. Возможно принятие мер защиты обеспечивающих частичное разграничение или совместное исполнение отдельных обязанностей родителей и временных опекунов. Прецедент разграничения отдельных прав и обязанностей уже существует в российском праве – см. п.9 ст. 10 48-ФЗ.
Третья проблема существующего законодательства – неравноправность применения санкций за жестокое обращение с детьми. Отсутствие норм ответственности и порядка передачи ребенка от государственного опекуна на попечение органа опеки или иного опекуна в случае нарушения прав детей в интернатном учреждении порождает эффект вседозволенности государственных структур и нервных правил для опекунов-частных лиц и исполняющих обязанности от имени государства.
В настоящем заседании предполагается обсудить следующие вопросы:
1. Расширение законодательно утвержденного перечня обязательных к исполнению, для семьи и органов власти действий (виды воздействия и помощи семье), до момента наступления максимальных действий - отобрания детей, лишения родительских прав.
2. Роль КДНиЗП и их реформа для организации эффективной работы с семьей по профилактике сиротства, работе с семьей до и после отобрания детей.
3. Ситуации и процедурные моменты, возникающие при осуществлении экстренной защиты прав детей, создающие у специалистов вопросы и требующие урегулирования.
4. Определение подходов, применимых для определения критериев вмешательства в семью, необходимости отобрания детей с учетом максимальной защиты права ребенка на воспитание в семье насколько это возможно .
5. Обсуждение опыта регионов и предлагаемых ими критериев и подходов при решении вопросов выбора виды воздействия и помощи.
6. Законодательное упорядочивание и уточнение (более полная и точная регламентация) процедуры отобрания детей при непосредственной угрозе для жизни и здоровья.
Для обсуждения этих насущных вопросов в заседание приглашены специалисты органов опеки, юристы практики, а так же представители наиболее активных и грамотных НКО, оказывающих социально значимые услуги.





--------------------------------------------------------------------------------